【玩忽职守罪】指控玩忽职守 到 判决无罪

本文由金博大律师事务所亲办案件【 河南省平顶山市杜**玩忽职守案】整理而来，本案由金博大律师事务所刑事律师朱秀峰和张文涛代理。下面我们就案件来做详细介绍：

01.案情简介

被告人孙**、杜**作为工商局负责企业注册登记的审核人，在对某公司的注册登记审查、核准过程中，未按照国务院《建设项目环境保护管理条例》第九条和《河南省建设项目环境保护条例》第九条的规定，要求某公司对其建设项目进行环境影响评价，没有认真执行相关法律法规，不认真履行职责，致使该公司成立后，未经过正规设计建设、安装、验收、未按照规定对从业人员进行安全教育培训，且使用淘汰落后的设备，在试生产过程中发生爆炸事故，造成2人死亡、11人受伤、直接经济损失360余万元的严重后果。被告人孙**、杜**身为国家工作人员，在工商注册登记工作中未认真执行相关法律法规，不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益重大损失，情节特别严重，应构成玩忽职守罪。

02.根据指控可能面临的刑法

第三百九十七条　国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。

03.承办过程

辩护人在一审期间介入，通过会见、阅卷发现起诉书所指控的事实存在重大错误，把涉案的建设项目环境影响评价作为公司注册登记的前置行政许可项目缺乏明确法律依据，实践流程也从未作此要求，被告人杜**的行为与发生的严重后果不存在因果关系，据此向法庭提出被告人杜**不构成犯罪的辩护意见，一审法院最终以被告人的犯罪情节轻微为由判处免予刑事处罚。之后，被告人杜**提起上诉，检察院提起抗诉。二审期间，辩护人继续坚持无罪辩护，对抗诉理由进行了充分反驳，充分论证了上诉人已经认真依照法律法规充分履行职责，行为与结果没有刑法上的因果关系，在庭审内外与法官进行不懈地沟通，最终说服法院采纳律师辩护观点。

04.裁判结果

二审法院经层报最高院，最终宣告被告人无罪，维护了法律的公平公正。

05.裁判文书

二审法院认为，上诉人孙**与杜**作为工商局分管企业注册的副局长（企业注册登记的核准人）和注册股股长（企业注册登记的审核人），在对该公司的注册登记审查、核准过程中，没有要求该公司提供对其建设项目进行环境影响评价的材料，对该公司予以工商注册登记，后改公司在试生产过程中发生爆炸事故，造成2人死亡、11人受伤的严重事故，以上一审认定的事实清楚，但据此不能认定二人行为构成玩忽职守罪。经查，根据现行工商登记法规，并未明确规定将建设项目环境评价作为企业登记的前置性规定，国家工商行政管理部门在具体执行中也没有强制性要求，且孙**、杜**的职务行为与该公司依法登记成立后的生产责任事故之间并无因果关系，故抗诉机关的抗诉意见不能成立，上诉人及其辩护人的上诉及辩护意见成立，本院予以采纳并依法予以改判。

06.案例评析

刑法第397条 对玩忽职守罪的客观行为没有作具体描述，但刑法理论和司法实践一般都认为，玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或不正确履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。根据我国国家机关工作人员职责现状，职责可以分为两种：一是限定性职责，即法律、法规明文规定的国家机关工作人员的职责。二是概括性职责，是指没有被法律、法规明文规定，但是根据我国宪法及其他有关法律、法规的精神，特定国家机关工作人员应当履行的职责。该罪名的构成必须有违反国家工作纪律和规章制度，且玩忽职守行为与造成的重大损失结果之间，必须具有刑法上的因果关系。

一、地方性创设立法，能否作为玩忽职守的责任要求？

我国公务员法第12条规定，公务员应当模范遵守宪法和法律，按照规定的权限和程序认真履行职责，服从和执行上级依法作出的决定和命令。

在不与上位法相抵触的前提下，地方可以制订地方性法规。在本案中，明确规定工商行政管理部门对于未经环境评价的企业不予注册登记，是河南省的地方性规定，该规定并没有法律渊源，属于创设性立法。

根据我国《行政许可法》第15条，地方性法规不得设定应当由国家统一规定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，也不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，河南省设定环境评价作为工商登记的前置许可，该前置许可只能由国家统一设立，河南省的创设属于超越地方立法权的创立性立法，因此，这一创设性立法应当根据立法法第97条进行改变或者撤销。

由于河南省在制订该法规时，违反了立法法和行政许可法的规定，从而该法规不属于依法制订的法规，也没有可供遵守的法律。在其撤销前，不属于公务员法所规定的“法律”，不属于“上级依法作出的决定和命令”。

二、法律规定企业在申请行政机关作为前，应先办理其他申批事项，被申请行政机关是否有权申请法律规定的其他应申批事项？

这里的关键因素在于，应当先办理的其他申批事项，是否属于前置许可的项目，如果属于，则该受理申请的行政机关工作人员应当审查，如果不属于前置许可项目，则相关工作人员无权审查，如果其进行审查，也不应当影响其行政行为，因此公务员法规定其应当遵守法律的权限和程序，在不属于前置许可项目的情况下，其权限则不包括该审查项目，其审查就不属于依法审查，不能作为行政行为的依据。

在本案中，国家工商行政管理总局出台了若干工商行政管理人员需要审查的前置许可项目，并不包含涉案的环境评价，因此，虽然法律规定建设单位应当在办理营业执照前先报批建设项目环境影响报告，但由于该审查不属于工商登记审查项目，而工商行政管理人员不予审查，不属于玩忽职守。

三、刑法上的因果关系在玩忽职守案件中的必要性

在玩忽职守案件中，往往会出现行为人的确有玩忽职守的客观行为，但该行为与危害结果之间的因果关系存疑的情况。

这种情况，往往发生在司法机关扩大责任追究范围的案件中，责任追究扩大时司法机关往往疏于责任范围的审查，成为辩护的重点审查点。责任范围的审查，即根基于刑法上的因果关系。

本案提供了较好的刑法上的因果关系的审查案例，公诉机关认为行为人应当对企业的环境评价进行审查，但环境评价属于环境保护方面的问题，与安全生产责任没有刑法上的关联，在本案中发生的事故，不是环境污染事件，而是安全生产责任事故，从而公诉机关指控的行为人对企业环境评价不予审查，客观上与涉案的安全生产责任事故之间不可能存在刑法上的因果关系。

辩护方案的确定，关键在于对事实与法律的准确把握，找到被告人无罪、罪轻的坚实的立足点。

07.结语与评析

本案凸显了法规打架的客观事实，以及这一客观事实对于国家工作人员造成的潜在的危害。各立法机关在制订立法时，往往基于部门考虑，而疏于立法整体的合法性审查，如何防范国家工作人员的这一法律风险，对于各权力部门提出了法治化的要求。

我们希望各级立法机关能够对各级立法进行合宪性、合法性的审查，理顺我国的法律结构；同时，建议各级党政机关和企事业单位都能聘请法律顾问，对各部门、各单位的法律风险进行细致审查。