教育行政部门在校园营养餐管理中的刑事风险问题

3月8日， 金博大律师事务所特组织“校园营养餐管理中的刑事犯罪研究与辩护”的圆桌论坛，通过“线下研讨+线上直播”双渠道引发法律界热议。

在本次圆桌中，王少博律师结合教育部门在营养餐管理中的职责，就各个环节可能存在的刑事风险以及相关辩护要点进行分析。

学校营养餐的供应方式是存在一个演化的过程，2011年最早实施营养餐计划时，不少地方采取的是较为简单的课间加餐模式，到2013年之后，各地基本上转为集中供餐模式，但主要都是以校外餐饮企业供餐或经营食堂为主，而校外供餐企业的选定通常都需要严格按照招投标程序统一组织招标，招标主体则是以教育局为主。2022年之后，教育部开始在多个文件中明确要求实施营养改善计划的农村义务教育学校食堂不得对外承包或者委托经营，由学校自主经营。即便如此，教育部门为了在这个过程中能够更好地把控食品安全问题，不少地方去采用大宗食材统一采购的方式，包括各实施学校食堂的大米、食用油、面粉、肉、蛋、奶等，《农村义务教育学生营养改善计划实施办法》也是如此要求，由教育局来统一组织招标则是主要的政府采购方式。因此，教育部门在营养餐供餐环节的招投标过程往往负有重要职责，而根据所查询的相关案例，在该环节，教育部门的相关负责人员主要可能涉及串通投标罪、滥用职权罪、受贿罪。

首先，教育部门作为招标方，相关负责人员完全可能涉嫌串通投票罪。根据刑法第一百二十三条第二款的规定，“投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法利益的”，可以构成串通投标罪。不少学者、律师主张，作为招标方的工作人员，只有在单位构成犯罪的前提下，直接负责的主管人员和其他直接责任人员才能构成本罪，不存在自然人犯罪，理由在于，串通投标罪是一个典型的行政犯罪，那么是否构罪就要以违反相应的行政法规法律法规为前提，刑法中招标人的概念也应与行政法保持一致，而根据《中华人民共和国招标投标法》的规定，“招标人是依照本法规定提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织”，显然并不包括自然人在内。但该观点在实践中并未得到支持，原因在于：第一，刑法条文本身并没有限制本罪只能是单位犯罪，自然人或单位均能成为犯罪主体；第二，刑法和行政法的立法目的不同，同一概念在不同的法律体系内具有不同的内涵，并不违反法秩序统一性的要求；第三，如果把自然人犯罪完全排除在串通投标罪的规制范围之外，可能会导致大量的串通投标行为都无法得到有效的规制，实践中更多的情形是相关负责人出于私利擅自决定帮助投标人中标，难以认定为单位主体的行为，如此必然会导致对犯罪行为的放纵。因此，教育部门的经办人员完全可以独立成为本罪的主体。

至于串通投标的具体行为方式，包括招标者在公开开标前，开启标书，并将投标情况告知其他投标者，或者协助投标者撤换标书，更改报价;招标者向投标者泄露标底；投标者与招标者商定，在招标投标时压低者或者抬高标价，中标后再给投标者或者招标者额外补偿；招标者预先内定中标者，在确定中标者时以此决定取舍等行为。

其次，教育部门的负责人员属于国家机关工作人员，在负责招投标过程中，利用职权与投标方串通投标，使其顺利承接项目，如果造成公共财产、国家和人民利益重大损失的，本质上还属于滥用职权的行为，那么就会涉及滥用职权罪和串通投标罪的竞合问题。根据“两高”《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》第四条第2款的规定，国家机关工作人员与他人共谋，利用其职务行为帮助他人实施其他犯罪行为，同时构成渎职犯罪和共谋实施的其他犯罪共犯的，依照处罚较重的规定定罪处罚。因此，根据行为人的具体情况，需要择一重罪论处。

此外，如果行为人还存在接受他人请托，为投标人在招投标过程提供便利条件以帮助其中标的情况，还涉嫌受贿罪。根据两高《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第十七条规定:"国家工作人员利用职务上的便利，收受他人财物，为他人谋取利益，同时构成受贿罪和刑法分则第三章第三节、第九章规定的渎职犯罪的，除刑法另有规定外，以受贿罪和渎职罪数罪并罚。

由于营养改善补助资金要纳入国库管理，实现专款专用，分账核算，集中支付，实践中，营养餐补助资金的拨付通常要遵循以下流程：

（1）学校申请。每月每所学校根据实际刷卡记录，并在营养改善计划系统中用学校账号如实申报当月的就餐人数及人次，纸质月报表由学校经办人及校长签字加盖公章后上报中心校；

（2）中心校审核。中心校对学校的纸质材料进行初步审核，确保申报数据的真实性。中心校审核后，由中心校经办人及校长签字加盖公章上报教体局；

（3）教体局审核。经中心校审核无误后，相关材料上报至教体局进行进一步的审核，教体局对照学校及中心校上报的纸质材料核对系统中各学校上报数据，三项对照一致的审核通过，否则退回。教体局对上报的纸质材料和系统申请进行审核，通过后台审核，上报市、省终审。

（4）财政局支付：终审通过后，财政局根据相关材料及批准的数据向相对应的餐饮公司支付费用或自主经营后，支付给受益学校。

从以上流程能够看出，一般情况下，教育部门并不会直接经手、主管相应资金，但在营养餐人数统计以及审核方面，教育部门则负有重要的监管和审核职责，一方面要确定人数统计的方法和依据，另一方面要对各学校提交的数据进行审核。由于营养餐本身公益性、非营利性的特征比较明显，供餐企业为了谋取更多的利润，可能会通过虚报、冒领、套取等手段来获得更多的营养餐补助资金以谋取利益。如果作为教育部门相关负责人在该过程中滥用职权或不认真履行职责，甚至与供餐企业或学校共谋，则可能涉嫌滥用职权罪、玩忽职守罪、贪污罪、诈骗罪等多个罪名。此外，供餐企业为了资金的拨付能够更为及时，向教育部门负责人寻求帮助的情况也较为常见，尽管对供餐企业来说属于正当利益，但由于受贿罪的认定并不以国家工作人员为他人谋取的利益正当与否为条件，因此行为人收受相关贿赂为供餐企业提供帮助的，完全可能涉嫌受贿罪。

营养餐的食品安全问题也是较为突出的问题。一般而言，对于学校食堂的食品安全问题，学校当然是第一责任人，相关的市场监管部门和卫生部门也负有重要的监管职责，但是在营养餐的管理问题上，作为上级主管的教育部门作为牵头组织实施者也同样负有重要的监管职责。

具体而言，教育部门作为大宗食材统一采购方，对于供应食材的安全问题自然负有第一责任。其次，教育部门对各学校食品安全与营养健康管理工作负有风险防控、监督管理、评价考核等重要职责。此外，如果学校发生食品安全事故，教育部门接到学校食品安全事故报告后，应当立即赶往现场协助相关部门进行调查处理，督促学校采取有效措施，防止事故扩大，并向上级人民政府教育部门报告。

根据教育部等七部门《农村义务教育学生营养改善计划实施办法》第四十二条的规定，“对违反法律法规、玩忽职守、疏于管理，导致发生食品安全事故，或发生食品安全事故后迟报、漏报、瞒报造成严重不良后果的，追究相应责任人责任；构成犯罪的，依法依规追究其刑事责任：（二）县级及以上教育、卫生健康、农业农村、市场监管部门不履行食品安全监督管理法定职责、日常监督检查不到位或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究相应责任。”